Lessen van publieke aanpak bij gebiedsontwikkeling: België vs. Nederland

In België spelen Autonome Gemeente Bedrijven (AGB’s) een cruciale rol bij het oplossen van grootstedelijke uitdagingen bij gebiedsontwikkeling door middel van actief grondbeleid en herontwikkeling. De beleidsdoelstellingen worden door de stedelijke aandeelhouder bepaald. In uitvoering van deze doelstellingen opereren deze entiteiten eerder onafhankelijk van directe gemeentelijke aansturing. Hierdoor bieden ze meer flexibiliteit en continuïteit in gebiedsontwikkelingen en behouden steden meer controle over de ontwikkeling van strategische locaties en het realiseren van maatschappelijke doelstellingen, zoals betaalbare woningen en hoogwaardige publieke ruimte.

Op basis van een interview met Hans De Bock, voormalig projectmanager bij AG Vespa (het AGB van Antwerpen), verdiept dit artikel zich in de werkwijze van Belgische AGB’s en wat Nederland daarvan kan leren. We leggen de verschillen in aanpak naast elkaar en belichten vijf lessen waarmee Nederlandse gemeenten hun grip op stedelijke ontwikkeling kunnen versterken en Belgische AGB’s hun positie organisatorisch mogelijk beter kunnen borgen.

Wat Is een Autonoom Gemeente Bedrijf (AGB)?

AGB’s zijn zelfstandige juridische entiteiten waarvan de gemeente de oprichter is, maar die als het ware onafhankelijk opereren bij het uitvoeren van grondbeleid en gebiedsontwikkelingen. AG Vespa in Antwerpen is daar een voorbeeld van. Dit bedrijf beheert gronden, koopt en verkoopt vastgoed en voert grootschalige gebiedsontwikkelingen uit in opdracht van de gemeente (stad Antwerpen). Een voorbeeld hiervan is de gebiedsontwikkeling “Het Eilandje.”

AGB’s bieden voordelen op het gebied van flexibiliteit en slagkracht. Ze kunnen sneller beslissingen nemen en langetermijnprojecten continueren zonder onderbrekingen door politieke verschuivingen. Ze zijn in staat om moeilijke, vaak onaantrekkelijke locaties nieuw leven in te blazen door actief te herontwikkelen en samen te werken met private marktpartijen.

Herontwikkelen doet AG Vespa vooral in gebieden waar de markt zelf niet bereid is om het voortouw te nemen vanwege hoge saneringskosten of beperkte rendementsverwachtingen, zoals voormalige industrieterreinen, monumentale panden of havengebieden. Het doel hiervan is de gebiedsontwikkeling van het gehele gebied nieuw leven in te blazen en de investeringsklimaat voor marktpartijen aantrekkelijk te maken. De ideeën voor grootschalige gebiedsontwikkelingen komen met name uit maatschappelijke ambities om ‘stad te maken’ vanuit de stad Antwerpen.

Actief “Grondbeleid”: België vs. Nederland

In Nederland heeft de gemeente (voornamelijk) de keuze tussen actief en facilitair grondbeleid. Bij actief grondbeleid koopt de gemeente gronden aan, maakt plannen voor de ontwikkeling, laat de gronden bouw- en woonrijp maken en geeft de (bouwrijpe) gronden uit aan marktpartijen. Het doel is om zelf regie te houden over de ontwikkeling en sturing te geven aan de invulling van het gebied. Daarbij draagt de gemeente alle kosten en risico’s en incasseert de opbrengsten.

Facilitair grondbeleid betekent dat de gemeente zich voornamelijk beperkt tot het vaststellen van randvoorwaarden en beleidskaders, waarbij marktpartijen de plannen ontwikkelen en uitvoeren. De gemeente toetst wel de plannen vanuit haar publiekrechtelijke taak en voert waar noodzakelijk beperkt werkzaamheden uit. De kosten hiervoor kunnen (wettelijk) verhaald worden op de initiatiefnemers,

Er zijn hierbij nog een aantal tussenvormen te bedenken waarin de mate van het voeren van regie, het nemen van risico en de samenwerking met marktpartijen centraal staat in de afweging, maar actief- en facilitair grondbeleid zijn de twee hoofdstromingen.

In de afgelopen decennia is het toepassen van actief grondbeleid in Nederland sterk afgenomen, mede door de financiële risico’s die gepaard gaan met het verwerven en ontwikkelen van gronden. Deze risico’s kwamen duidelijk naar voren tijdens de financiële crisis van 2008. Veel gemeenten hebben zich, mede daardoor, teruggetrokken en de verantwoordelijkheid voor gebiedsontwikkeling meer bij de markt neergelegd. Dit heeft geleid tot situaties waarin de gemeente minder controle heeft over de uiteindelijke invulling van gebieden, en vaak afhankelijk is van de initiatieven en belangen van private partijen. Het voeren van regie en de sturing op maatschappelijke ambities staat hierdoor onder druk.

In België daarentegen, is met AGB’s zoals AG Vespa een duidelijke inzet op actief grondbeleid, of sterker nog, actieve ontwikkeling zichtbaar. De term grondbeleid kent namelijk geen formele status in België. Door zelf gronden te verwerven en te ontwikkelen heeft de AG Vespa bijvoorbeeld kunnen sturen op de kwaliteit en de maatschappelijke meerwaarde van de ontwikkelingen in Het Eilandje. De inzet van AG Vespa maakt de stad Antwerpen minder afhankelijk van de eisen en werkwijze van marktpartijen. Hierdoor kan de stad beter haar beleidsdoelen realiseren, zoals een kwalitatieve inrichting van het openbaar gebied en publieke voorzieningen. Uiteraard is het streven bij dergelijke gebiedsontwikkelingen dat de financiële haalbaarheid en beleidseisen met elkaar in evenwicht zijn, wat vaak een lastige puzzel is. Zo wordt op Het Eilandje de initiële beleidsambitie van 20% betaalbare woningen niet gehaald. Om dit enigszins te corrigeren richt AG Vespa zich voor de nog te ontwikkelen kavels meer op gezinsvriendelijk wonen, terwijl men in andere wijken proefprojecten initieert met betaalbaar wonen.

Facilitair grondbeleid wordt in België toegepast bij ontwikkelingen waar de overheid beperkte grondpositie heeft en waar de AGB’s geen belang hebben bij de actieve ontwikkeling van het gebied.

(Formele) functies van planeconomie en de grondexploitatie

Iedere gemeente in Nederland heeft planeconomen in dienst voor de gebiedsontwikkelingsprojecten, waarbij de planeconoom onder andere verantwoordelijk is voor de grondexploitatie, financiële verantwoording in begroting en jaarrekening en haalbaarheidsstudies voor nieuwe locaties en aan- en verkopen. Daarnaast ondersteunt de planeconoom bij onderhandelingen en de totstandkoming van overeenkomsten met marktpartijen en adviseert hij of zij bij strategische visies en beleidsdocumenten. In zekere zin is de planeconoom de (financiële) rechterhand van de projectleider. Buiten de gemeente (bijv. bij marktpartijen) is deze functie ook bekend onder andere benamingen, zoals ‘financieel regisseur’, ‘gebiedseconoom’ of ‘gebiedsregisseur’.

In Nederland speelt de planeconoom dus een sleutelrol in het opstellen, bijhouden, verantwoorden en bewaken van de grondexploitatie van gebiedsontwikkelingen. Dit model wordt jaarlijks bijgewerkt en goedgekeurd door de gemeenteraad (via de jaarrekening) en is daarmee onderdeel van de gemeentelijke begrotings- en verantwoordingscyclus. De grondexploitatie biedt een duidelijk kader voor de financiële planning van een project, maar kent vaak ook een grillig verloop, met name bij langjarige projecten. Het voordeel van een grondexploitatie is dat kosten en opbrengsten geactiveerd kunnen worden, zonder dat dit direct de liquiditeit van de gemeentelijke financiën beïnvloedt.

In België, en met name binnen AG Vespa, wordt de functie van de planeconoom minder formeel gescheiden van de projectleider. Er bestaat niet echt een separate functie van ‘planeconoom’ binnen ruimtelijke projecten. De uitvoerende taak voor de financiële bewaking ligt vaak bij de projectleider, die samen met financiële adviseurs de voortgang van de exploitatie volgt. Dit zorgt voor een meer geïntegreerde aanpak, waarbij de projectleider niet alleen verantwoordelijk is voor het proces, maar ook de uitvoerende taak heeft met betrekking tot sturing en bewaking van de financiële haalbaarheid van het project. De grondexploitatie heeft binnen AGB’s meer een budgettaire werking en mist daarmee de voordelen die de formele status hiervan in Nederland heeft.

Verder zien we in zowel België en Nederland de her-uitvinding en relevantie van erfpacht opkomen als trend. Steeds vaker houden AGB’s gronden zelf in eigendom en beheer. Ook in Nederland horen we binnen de gemeentes steeds vaker de behoefte voor erfpachtbeleid terugkomen. Door de inzet van erfpacht worden jaarlijks inkomsten gegenereerd en kan een gebied op lange termijn wederom worden herontwikkeld wanneer dit wenselijk is.

Beter een goede buur dan een verre vriend en alle wegen leiden naar Rome

Als het gaat om gebiedsontwikkeling, grondbeleid en planeconomie is er geen “heilige graal” voor de aanpak. De complexiteit van, en externe invloeden op, de casuïstiek maken het ingewikkeld om te bepalen wat de juiste route is. Per situatie kan dit verschillen. Echter, is het wel van belang om onze ogen open te houden voor andere ideeën en ons te laten inspireren voor de momenten dat onze eigen expertise en werkwijze tekortschiet.

Soms lijkt de grens tussen België en Nederland niet meer dan een lijn op een kaart, maar in de wereld van gebiedsontwikkeling zien we toch wel degelijk grote verschillen in aanpak, met uiteindelijk hetzelfde doel. Op basis van het interview met Hans De Bock is een analyse gemaakt van vijf belangrijke aspecten waarin de landen van elkaar kunnen leren.

1. Langetermijnsturing, flexibiliteit en Continuïteit: Het gebruik van AGB’s in België maakt het mogelijk om projecten over meerdere politieke bestuursperiodes heen te blijven sturen zonder dat ze vastlopen door politieke wisselingen. In Nederland worden kaders vaak te eng geformuleerd om zo de invloed van politieke schommelingen te beperken. Streven naar meer flexibiliteit binnen de kaders of ook een dergelijke juridische entiteit op te richten voor de gebiedsontwikkeling zou meer flexibiliteit in planvorming kunnen borgen.
2. Maatschappelijke Doelen Realiseren: Door de inzet van AGB’s en via deze route actief grondbeleid toe te passen, kunnen Belgische steden zoals Antwerpen beter sturen op maatschappelijke ambities zoals betaalbare woningen, kwalitatief goede openbare ruimte en duurzaamheid. Nederlandse gemeenten zouden deze aanpak kunnen overwegen om stedelijke ontwikkeling minder over te laten aan de markt, maar ook om te zorgen dat belangrijke publieke waarden worden gerealiseerd en tegelijkertijd mee te delen in de waardevermeerdering die dit met zich meebrengt. Een aparte juridische entiteit zorgt ervoor dat de risico’s die een gemeente hierbij neemt worden gespreid en niet meer direct ten laste komen van de gemeentelijke begroting.
3. Herontwikkeling als Katalysator voor de Markt: Door de inzet van AGB’s op herontwikkeling van locaties en panden die niet aantrekkelijk zijn voor de markt door hoge kosten wordt in België een interessant investeringsklimaat voor ontwikkelaars gecreëerd. Ook in Nederland doen we soms aan placemaking op (vaak) kleine schaal ter inspiratie, maar door op deze grotere schaal te herontwikkelen komen de voordelen, van de uiteindelijke waardevermeerdering, ook bij de AGB’s terug. Aan de voorkant is dit voor een gemeente of AGB meer kostenintensief, maar hierdoor kunnen ook elders in het gebied strategische posities ingenomen worden, waardoor de waardecreatie op maatschappelijk niveau geborgd kan worden door financiële dragers.
4. Erfpacht vs Verkoop: De inzet van erfpacht biedt zowel overheden als AGB’s de regie om te blijven sturen op gebiedsontwikkeling nu en in de toekomst. Het massaal inzetten van erfpacht betekent echter wel wat voor de financiering en de organisatie van AGB’s en overheden. Immers zal er veel kapitaal gereserveerd moeten worden om gronden “te kopen” uit de grondexploitatie en deze langjarig in beheer te houden. Ook vraagt dit om goede beleidskaders met betrekking tot de uitgifte en de werking van erfpacht.
5. De formalisering van grondexploitatie en planeconomie: Doordat de grondexploitatie in het Nederlands ambtelijk apparaat een formele status heeft, kunnen kosten en opbrengsten binnen dit construct worden geactiveerd, waardoor dit gedurende de exploitatietermijn geen invloed heeft op de liquiditeit van de gemeentelijke organisatie. De planeconoom speelt de sleutelrol om ervoor te zorgen dat deze grondexploitatie bewaakt wordt. De formalisering van de grondexploitatie en inzet van planeconomie kan mogelijk ook voor AGB’s financiële optimalisatie bieden en daarnaast ook helpen in de strategische ondersteuning en het ontzorgen van de projectleiders.

De Belgische aanpak kan een inspiratiebron zijn voor Nederland op het gebied van grootschalige stedelijke gebiedsontwikkeling, vooral als het gaat om actieve regie en het inzetten van herontwikkeling voor waardecreatie. België daarentegen kan baat hebben bij een bredere inzet van de grondexploitatie en planeconomische expertise ter ondersteuning van de projectleiders en de bewaking van en de sturing op de grondexploitatie.

Conclusie

Het Autonoom Gemeente Bedrijf (AGB) in België, zoals AG Vespa, biedt een flexibele en toekomstbestendige oplossing voor grootstedelijke uitdagingen door actief grondbeleid toe te passen als autonome juridische entiteit buiten de gemeente. Door grond in eigen beheer te houden en langetermijnsturing te combineren met maatschappelijke doelstellingen, heeft Antwerpen een model gecreëerd dat een belangrijke katalysator is voor grootstedelijke gebiedsontwikkeling. De expertise van planeconomie en de formele waarde van de grondexploitaties bieden mogelijk ondersteuning en versterking van het huidige systeem.

Nederland zou kunnen profiteren van elementen van deze Belgische aanpak door een meer actieve aanpak en sturing op grondbeleid in complexe stedelijke gebieden. Door meer autonomie en continuïteit te waarborgen in grootstedelijke gebiedsontwikkeling, kunnen Nederlandse gemeenten/steden beter inspelen op de uitdagingen van de toekomst, met meer focus op maatschappelijke relevantie naast financieel rendement.

Meer weten over gebiedsontwikkeling en actief grondbeleid?

Heeft u vragen over hoe actief grondbeleid kan bijdragen aan succesvolle gebiedsontwikkeling? Of wilt u meer weten over de verschillen in aanpak tussen België en Nederland, en wat deze voor uw project kunnen betekenen? Neem contact met ons op! PAS bv staat al ruim 30 jaar bekend om een daadkrachtige en heldere aanpak op het gebied van advies planeconomie en gebiedsontwikkeling. Met hun kennis van de markt en jarenlange ervaring met financiële modellen begeleiden de adviseurs van PAS bv gemeenten, projectontwikkelaars en woningbouwcorporaties op het gebied van planeconomie, gebiedsontwikkeling, grondbeleid en omgevingsrecht. Wilt u samenwerken met PAS bv? Stuur een mail naar info@pasbv.nl of bel naar 0598 61 23 80 voor onze locatie in Groningen of 030 63 53 400 voor onze locatie in Houten.