Realisatiestimulans: Een nieuwe aanpak voor betaalbare woningbouw in Nederland

Nederland kampt met een groot woningtekort. Mensen staan jarenlang op de wachtlijst voor een sociale huurwoning, de betaalbare sector schiet tekort om aan de groeiende vraag te voldoen en mede door de aanhoudende hoge vraag blijven de woningprijzen naar recordhoogtes stijgen. Hoewel bouwen vaak als dé oplossing wordt gezien, blijkt de praktijk minder eenvoudig. Arbeidstekorten, stijgende bouwkosten, hoge energieprijzen en tal van aanvullende eisen maken het realiseren van nieuwe woningen tot een complexe en kostbare opgave. Deze factoren leiden ertoe dat de Nederlandse woningbouwmarkt inelastisch is: hogere prijzen leiden niet vanzelfsprekend tot een groter aanbod.

Ondanks deze uitdagingen probeert de overheid met diverse subsidies nieuwe woningen te realiseren. Deze richten zich vooral op het stimuleren van de bouw van duurzame en betaalbare woningen. Binnenkort wordt dit subsidielandschap uitgebreid met de introductie van de Realisatiestimulans. Dit nieuwe instrument is bedoeld om niet alleen de bouw van woningen te stimuleren, maar ook om bestaande subsidies en de bijbehorende administratieve lasten efficiënter te maken.

Hoewel over de effectiviteit van subsidies in het vergroten van het woningaanbod te twisten valt, zoals ook uit een recent onderzoek van het Centraal Planbureau naar voren komt (CPB, 2025) en de regeling nog in ontwikkeling is, biedt deze blog alvast een overzicht van de beoogde werkwijze en de verwachte gevolgen voor gemeenten. Daarnaast wordt ingegaan op het verschil ten opzichte van bestaande subsidieregelingen zoals de Woningbouwimpuls (WBI), de Startbouwimpuls (SBI) en de Stimuleringsregeling Flex- en Transformatiewoningen (SFT), en de bredere implicaties voor grondexploitaties.

Hoe werkt de Realisatiestimulans en wat betekent het voor gemeenten?

De Realisatiestimulans wordt ontwikkeld om de woningbouw in Nederland te versnellen door gemeenten te belonen voor het opleveren van betaalbare woningen. Het kabinet streeft naar de bouw van 100.000 woningen per jaar, waarvan een substantieel deel in de betaalbare sector moet vallen. Met deze regeling ontvangen gemeenten een vast bedrag van gemiddeld € 7.000 per gerealiseerde sociale huur-, middenhuur- of betaalbare koopwoning.

De regeling vermindert administratieve lasten, doordat gemeenten niet tussentijds hoeven te rapporteren over de voortgang of wijzigingen in hun plannen. Jaarlijks geven gemeenten aan hoeveel betaalbare woningen zij in het voorgaande jaar hebben gerealiseerd, waarna de financiële beloning volgt. Tot en met 2029 stelt het kabinet hiervoor € 1,6 miljard beschikbaar. Het idee is dat deze beloning gemeenten moet motiveren om projecten sneller af te ronden en nieuwe woningbouwprojecten te starten.

Tijdens consultatiebijeenkomsten eind 2024, waaraan ook PAS bv heeft deelgenomen, is input verzameld om de regeling verder te verfijnen. Er is brede steun voor het concept, maar er zijn ook zorgen en vragen. Zo is het nog onduidelijk hoe “betaalbare woningen” precies worden gedefinieerd en gemonitord. Evenmin is het duidelijk of de subsidiebedragen voor sociale huurwoningen en betaalbare koopwoningen gelijk zullen zijn. Voor sociale huurwoningen zijn de financiële tekorten vaak groter, wat kan betekenen dat een gelijke subsidie een onbedoeld voordeel oplevert voor de bouw van betaalbare koopwoningen in plaats van sociale huurwoningen. Wel wordt duidelijk gemaakt dat ‘elke woning er één is’. Hierdoor zal de bijdrage per woning uit de Realisatiestimulans ook gelden voor kleine initiatieven zoals het beter benutten van bestaande gebouwen. Dit omvat onder andere het optoppen, splitsen van woningen of transformeren van bestaande gebouwen. Over het al dan niet meetellen van flexwoningen is vooralsnog geen duidelijkheid gegeven.

Daarnaast uitten gemeenten zorgen dat de stimulans ervoor kan zorgen dat eenvoudig te realiseren projecten prioriteit krijgen, terwijl complexe projecten worden uitgesteld. Ook is er twijfel of een financiële prikkel voldoende is om structurele problemen zoals arbeidstekorten, netcongestie en bezwaarprocedures op te lossen, die vaak grotere vertragingen veroorzaken dan een gebrek aan financiële middelen. Het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) werkt momenteel aan een definitief voorstel waarin deze vraagstukken verder moeten worden uitgewerkt.

Hoe verschilt de Realisatiestimulans van andere woningbouwsubsidies?

De Realisatiestimulans verschilt fundamenteel van de Woningbouwimpuls (WBI), de Startbouwimpuls (SBI) en de Stimuleringsregeling Flex- en Transformatiewoningen (SFT) in zowel de aanvraagprocedure als het moment van uitkering. Bij de WBI, SBI en SFT moeten gemeenten voorafgaand aan de bouw een subsidie aanvragen. De WBI-subsidie wordt direct na goedkeuring volledig uitgekeerd en de SFT wordt nadat de bouw start volledig uitgekeerd, waarna gemeenten jaarlijks verantwoording moeten afleggen over de besteding en voortgang. De SBI wordt voor een deel vooraf uitbetaald om de bouwstart te garanderen, terwijl de resterende uitbetaling volgt na afronding van het project.

De Realisatiestimulans werkt anders: de uitkering vindt pas plaats ná oplevering van woningen, meestal binnen een jaar, en vergt geen uitgebreide tussentijdse rapportages. Dit verlaagt de administratieve lasten en koppelt de subsidie direct aan het behaalde resultaat.

De voorwaarden verschillen eveneens. De WBI vereist dat projecten uit minimaal 200 woningen bestaan, waarvan 50% sociale huur, middenhuur of betaalbare koop, en de bouw binnen drie jaar na subsidietoekenning start. Daarnaast dekt de WBI 50% van de uitsluitend aantoonbare publieke tekorten. De overige 50% moet worden gefinancierd door de gemeente. De SBI was bedoeld voor projecten in een vergevorderd stadium, waarbij financiële tekorten de start van de bouw bedreigden, met vergelijkbare eisen wat betreft woningtypes. De SFT is gericht op het steunen van gemeenten om flex- en transformatiewoningen te financieren. Hier valt optoppen, aanplakken of een andere manier om een bestaand gebouw met woningen uit te breiden ook onder. Woningen splitsen is echter uitgesloten.

De Realisatiestimulans stelt minder eisen. Elke gerealiseerde sociale huur-, middenhuur- of betaalbare koopwoning komt in aanmerking voor subsidie.

Naast deze subsidies wordt ook geïnvesteerd in randvoorwaarden die woningbouw mogelijk maken. Zo is er het gebiedsbudget, een specifieke uitkering bedoeld om gemeenten te ondersteunen bij de herinrichting van de openbare ruimte, het verplaatsen van hinderlijke activiteiten en andere gebiedsmaatregelen die essentieel zijn voor grootschalige NOVEX woningbouwlocaties.

Samenhang subsidie en financiële administratie

Met de Realisatiestimulans wil het Rijk een oplossing bieden om meer betaalbare woningbouw te realiseren zonder dat gemeenten hierdoor financieel onder druk komen te staan. Inzicht in de administratieve samenhang tussen de Realisatiestimulans en de gemeentelijke financiën is van belang om als planeconoom financieel goed te kunnen sturen en monitoren op het realiseren van (meer) betaalbare woningen. Hieronder wordt toegelicht hoe deze samenhang eruit kan zien.

BBV en de financiële verwerking van de Realisatiestimulans

Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) beschrijft de regelgeving hoe gemeenten financiële transacties in de begroting en jaarrekening moeten verwerken, en bijvoorbeeld ook wanneer kosten en opbrengsten in een grondexploitatie verwerkt mogen worden. Een belangrijk punt is of de Realisatiestimulans in de grondexploitatie verwerkt kan worden als opbrengstenpost en welke alternatieven er zijn voor de financiële verwerking.

Het BBV vereist ook dat gemeenten verantwoording afleggen over de prestaties die met ontvangen geld zijn behaald. Bij de Realisatiestimulans betekent dit dat de gemeente moet kunnen aantonen dat de opgeleverde woningen daadwerkelijk betaalbare woningen zijn en dat de uitbetaling van de stimulans aansluit op de prestatie-indicatoren. Tegelijkertijd lijken er geen voorwaarden te worden gesteld aan het betaalbaar hóuden van deze woningen op de langere termijn. Wanneer het voor gemeenten belangrijk is om de woningen structureel betaalbaar te houden, dienen zij hier via lokale instrumenten (bijvoorbeeld een anti-speculatiebeding) zelf invulling aan te geven.

Subsidies/aard van subsidie/hoe opnemen in de grondexploitatie

De Realisatiestimulans is een financiële prikkel (subsidie) voor gemeenten. Volgens het BBV is het verwerken van een subsidie in een grondexploitatie afhankelijk van de aard van de subsidie en de relatie tot het project. Er zijn globaal twee soorten subsidies te onderscheiden:

Project specifieke subsidie:

• Toegewezen aan (houdt direct verband met) een concreet project waarbij vaak sprake is van een gemeentelijke grondexploitatie. De subsidie mag als opbrengst in de grondexploitatie worden verwerkt.

Algemene subsidie:

• Niet specifiek toegerekend en direct een causaal verband met één project. Deze kan in een grondexploitatie worden opgenomen als er sprake is van een ‘gelijkmatige toerekening’ over meerdere projecten. Wanneer hier niet aan wordt voldaan, moet de subsidie in de reguliere begroting en jaarrekening worden verantwoord.

Is de Realisatiestimulans een projectsubsidie of een algemene subsidie? In de onderstaande tabel worden de belangrijkste criteria beschreven die helpen bij deze afweging. Aansluitend worden deze voorwaarden verder toegelicht.

Toelichting op de voorwaarden

Onderstaande voorwaarden helpen te bepalen of de Realisatiestimulans als projectsubsidie of als algemene subsidie moet worden beschouwd:

1. Specifieke prestatie

De subsidie moet zijn gekoppeld aan een duidelijke (meetbare) mijlpaal. Dit lijkt bij de Realisatiestimulans het geval, aangezien er kan worden bijgehouden hoeveel betaalbare woningen per project worden gerealiseerd.

2. Concrete periode

De prestatie moet binnen een vastgestelde periode worden geleverd. Hieraan wordt niet voldaan: de Realisatiestimulans wordt pas achteraf vastgesteld en uitgekeerd, zonder voorafgaande maximale termijn of specifieke einddatum.

3. Prestatie vooraf met voldoende zekerheid aantonen

Het moet vooraf voldoende zeker zijn dat aan de prestatie kan worden voldaan en dat de te realiseren subsidie voldoende zeker is door bijvoorbeeld een beschikking of een ander bindend besluit. Bij de Realisatiestimulans is dit niet het geval.

Omdat de Realisatiestimulans pas wordt uitgekeerd als de woningen zijn opgeleverd (vaak in het vierde kwartaal) en onvoorziene omstandigheden (zoals marktontwikkelingen of het niet verkrijgen van vergunningen) ertoe kunnen leiden dat niet alle beoogde betaalbare woningen worden gebouwd, is de zekerheid van de subsidie (“wat als het potje op is?”) en de hoogte ervan pas bekend als de grondexploitatie grotendeels is afgerond. Hierdoor is de subsidie vooraf niet voldoende zeker om in de exploitatieprognose op te nemen. Wel is er een mogelijkheid de subsidie als kans in de risicoanalyse van de grondexploitatie op te nemen.

4. Project specifiek

Volgens het BBV moeten opbrengsten uit de grondexploitatie herleidbaar zijn naar dat specifieke project/plangebied. Een algemene subsidie (die niet direct een causaal verband met één project) kan alleen in de grondexploitatie worden verwerkt als sprake is van ‘gelijkmatige toerekening/ verdeling’ over meerdere projecten. Het aantal woningen of de grootte van het plangebied kunnen criteria zijn om de algemene subsidie gelijkmatig over meerdere projecten te kunnen toerekenen. De Realisatiestimulans wordt echter op gemeentelijk niveau toegekend op basis van het aantal betaalbare woningen (dus niet per specifiek project). Zowel gemeentelijke als particuliere projecten komen in aanmerking. Daarmee is de Realisatiestimulans in feite een algemene subsidie.

5. Gelijkmatige toerekening

Omdat de Realisatiestimulans pas wordt uitgekeerd als de woningen zijn opgeleverd is de hoogte ervan pas bekend als de grondexploitatie grotendeels is afgerond. Een verdelingssystematiek toepassen (bijvoorbeeld: het aantal betaalbare woningen per project) nadat de Realisatiestimulans is ontvangen, kan administratief gezien inefficiënt zijn. Bovendien leidt het mogelijk tot plotselinge wijzigingen in reeds vastgestelde winsten of verliezen, wat vanuit politiek-bestuurlijk oogpunt vaak onwenselijk is.

Conclusie: geen opname Realisatiestimulans in de grondexploitatie

De Realisatiestimulans kan op basis van de BBV regelgeving in principe niet direct worden opgenomen in de grondexploitatie, omdat deze achteraf wordt toegekend en niet project specifiek is. Hoewel opname in de grondexploitatie in een later stadium technisch mogelijk is, lijkt het administratief inefficiënt, aangezien de subsidie pas na afloop van de looptijd wordt ontvangen en dan over meerdere plannen verdeeld zou moeten worden.

Om deze reden bevelen wij aan om de Realisatiestimulans onder te brengen in een bestemmingsreserve, zoals ook door het Rijk wordt gesuggereerd. Dit biedt de mogelijkheid om vanuit deze reserve eventueel verliesgevende projecten met een sociaal of betaalbaar woningbouwprogramma te ondersteunen, zonder dat de subsidie direct in de grondexploitatie van dat specifieke project hoeft te worden verwerkt.

Aanbeveling: instellen van een Bestemmingsreserve

Omdat de subsidie pas achteraf beschikbaar komt, is de eerste indruk van de Realisatiestimulans dat de regeling zijn doel (stimuleren woningbouw) voorbijschiet. Het is namelijk geen financiële prikkel om de bouw van de woningen waarvoor je de subsidie ontvangt te stimuleren, omdat het pas na oplevering van die woningen ontvangen wordt.

Op korte termijn kan dit een belemmering zijn, maar een bestemmingsreserve kan gemeenten de mogelijkheid bieden om de middelen gerichter en effectiever in te zetten. Het Rijk stelt een dergelijke aanpak zelf ook voor en benadrukt dat de middelen moeten worden ingezet voor woningbouw. Gemeenten kunnen met de Realisatiestimulans bijvoorbeeld een bestemmingsreserve opbouwen om toekomstige verlieslatende projecten te ondersteunen, sociaal-maatschappelijke voorzieningen te bekostigen of gebiedsmaatregelen te financieren die de gebiedsontwikkeling ten goede komen.

Een afzonderlijke bestemmingsreserve voor de Realisatiestimulans biedt verschillende voordelen:

• Strategische keuzes en prioritering

De gemeente kan strategisch bepalen voor welke projecten middelen worden ingezet, gebaseerd op urgentie en verwachte impact.

• Transparantie en verantwoording

De reserve wordt duidelijk zichtbaar in de gemeentelijke begroting. Hierdoor weten gemeenteraad en toezichthouders precies hoeveel middelen beschikbaar zijn vanuit de stimulans, en waaraan deze worden besteed.

• Continuïteit en flexibiliteit

Omdat de Realisatiestimulans achteraf wordt uitgekeerd, kan de reserve toekomstige projecten ondersteunen, zelfs als tijdelijk minder budget beschikbaar is. Dit versterkt de continuïteit van het beleid en bevordert een stabiele woningbouwontwikkeling.

Het BBV schrijft voor dat bij het instellen van een bestemmingsreserve de bijbehorende uitgaven en inkomsten specifiek moeten worden omschreven. Dit bevordert de transparantie rond de herkomst en het gebruik van de middelen en voorkomt onduidelijkheid voor zowel de gemeenteraad als andere toezichthouders.

Uitdagingen in registratie en monitoring

Bestaande statistieken van het CBS en de BAG vormen volgens het Rijk de basis voor het vaststellen van het aantal nieuw opgeleverde woningen. Deze bronnen geven echter onvoldoende inzicht in de verschillende prijssegmenten. Daarnaast worden bepaalde woningtypen die onder de Realisatiestimulans vallen – zoals flexwoningen, transformaties, splitsingen en optoppingen – niet altijd (volledig) geregistreerd.

Het Rijk beoogt met de Realisatiestimulans een laagdrempelige aanpak, zonder complexe aanvraagprocedures vooraf of uitgebreide verantwoordingsverplichtingen achteraf. In de praktijk zorgt het ontbreken van gedetailleerde prijs- en woningtypegegevens er echter voor dat gemeenten alsnog extra administratie moeten bijhouden. Dit leidt tot meer complexiteit en een zwaardere inzet van gemeentelijke capaciteit dan oorspronkelijk is beoogd.

Wat zijn de verwachtingen en risico’s van de Realisatiestimulans?

De Realisatiestimulans beloont gemeenten voor het opleveren van betaalbare woningen, wat hen stimuleert om het woningaanbod te vergroten. Doordat de subsidie pas achteraf wordt uitgekeerd, verlaagt dit de administratieve lasten, maar brengt het ook financierings- en monitoringsuitdagingen met zich mee. Omdat opname in grondexploitaties niet mogelijk is, kan een bestemmingsreserve uitkomst bieden door financiële flexibiliteit te creëren voor toekomstige woningbouw. Registratie en inzicht in woningtypes en prijssegmenten blijven hierbij aandachtspunten. De komende jaren zal moeten blijken of de Realisatiestimulans wél effectief is in het vergroten van het woningaanbod—iets wat bij eerdere subsidies onzeker is gebleven. Geschreven door adviseurs Lotte Rooijakkers, Pim Terstappen, Marloes Visser, Susan Lahpor, Lex Ridderikhoff, Otto Rietkerk en Virginia Wolswijk.

Meer weten over de Realisatiestimulans en woningbouwsubsidies?

Benieuwd hoe jouw gemeente of organisatie optimaal gebruik kan maken van de Realisatiestimulans en andere woningbouwsubsidies? Of wil je weten hoe wij met onze financiële en strategische expertise kunnen helpen bij jouw projecten? Neem gerust contact met ons op! Neem gerust contact met ons op! PAS bv staat al ruim 30 jaar bekend om een daadkrachtige en heldere aanpak op het gebied van advies planeconomie en gebiedsontwikkeling. Met onze kennis van de markt en jarenlange ervaring met financiële modellen begeleiden de adviseurs van PAS bv gemeenten, projectontwikkelaars en woningbouwcorporaties op het gebied van planeconomie, gebiedsontwikkeling, grondbeleid en omgevingsrecht. Wilt u samenwerken met PAS bv? Stuur een mail naar info@pasbv.nl of bel naar 0598 61 23 80 voor onze locatie in Groningen of 030 63 53 400 voor onze locatie in Houten.